Una legislación que controle la publicación de encuestas en períodos electorales – Propuesta

ANTE PROYECTO LEY SOBRE PUBLICACIÓN Y DIFUSIÓN DE ENCUESTAS ELECTORALES.

 I.- ANTECEDENTES.

Las encuestas políticas, electorales y de intención de voto se han convertido en poderosas herramientas socio-políticas para conocer estados de la opinión y producir efectos en la opinión pública.

A pesar del fracaso estrepitoso en la capacidad anticipatoria o de pronóstico de las encuestas de intención de voto en recientes casos de procesos electorales en el exterior, (referéndum sobre la salida o permanencia de Gran Bretaña en la Unión Europea o Brexit, elecciones presidenciales de 2016 en EEUU), estas mediciones y su publicidad a través de grandes medios de comunicación y redes sociales, conservan una poderosa capacidad de inducir estados de opinión pública que pueden determinar la intención de voto de amplios sectores de la ciudadanía y de los electores, especialmente de aquellos que se sitúan entre los indecisos.

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Las encuestas, la opinión pública y la ciudadanía.

La crítica principal que se observa en la opinión pública respecto de las encuestas electorales y en especial de las encuestas de intención de voto, es el deterioro de su capacidad predictiva, y por lo tanto, se deduce que la publicación de estos estudios en momentos críticos del período electoral podría distorsionar la decisión del ciudadano elector.

No obstante, los estudios de opinión política y electoral cumplen funciones importantes en el desarrollo del proceso político y en el funcionamiento de las instituciones en un sistema político democrático, proporcionando información para la toma de decisiones del elector.

Informan a los partidos y actores políticos sobre las demandas, necesidades y prioridades de la ciudadanía, arrojan luz sobre el estado de las percepciones de los ciudadanos respecto de las políticas públicas y permiten conocer las aspiraciones de los ciudadanos y electores respecto del futuro.

La literatura comparada establece, por otra parte, que a pesar de la creencia común respecto que los estudios de opinión durante una campaña electoral influenciarían decisivamente las actitudes y conductas electorales de los electores y su participación electoral, en realidad, influyen solo en aquellos casos donde la contienda electoral se muestra intensa e impredecible.  El “efecto bandwagon” que manifiestan las encuestas, tendría también efectos en la conducta electoral cuando un candidato supera por amplio margen el segundo contendor.

Otro factor significativo en el efecto de las encuestas sobre el electorado, es la cobertura mediática de que son objeto estos estudios y el modo cómo esa información mediatizada tiende a reflejar solo ciertos datos o aspectos, silenciando la calidad metodológica de cada estudio. Aquí debe tomarse en consideración también, el “efecto horse-race” que se produce cuando los medios presentan como ganador a un candidato, para ganar mayor audiencia, aunque las cifras de la encuesta indiquen otros resultados posibles.

El silencio mediático y la subestimación periodística respecto de los márgenes de indecisión del electorado, contribuye además a la distorsión antes señalada, dando como resultado que los titulares y enfoque de cobertura de los medios respecto de una encuesta publicada, pueden arrojar numerosas diferencias con los resultados reales del estudio.

No son los medios los culpables de distorsionar las encuestas, son responsables de publicar todos los resultados con la máxima objetividad y ecuanimidad posible.

Tampoco puede negarse que en realidad, las encuestas de opinión y las encuestas políticas y electorales son objeto de interés sólo para una minoría de ciudadanos.

En un espacio público caracterizado por la proliferación de organismos, medios de comunicación y plataformas que son susceptibles de elaborar, implementar y publicar y difundir estudios de opinión y estudios de intención de voto, así como la multiplicación exponencial de las tecnologías de la información y las comunicaciones que pueden multiplicar su difusión, se hace necesario fijar una normativa que regule la publicación y difusión de dichos estudios.

Este proyecto se funda en la necesidad de legislar de manera de garantizar que la publicación de encuestas de carácter electoral no resulten en instrumentos de publicidad favorables a determinados candidatos y sectores políticos en desmedro de los demás actores políticos dentro de cada proceso electoral.

Las encuestas pre-electorales.

Según el Informe Encuestas Electorales. Experiencia Comparada ([1]) de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, “Las encuestas preelectorales tienen por objeto principal predecir quién será el ganador de la elección . Según la taxonomía de Salvador Moreno, entre las encuestas preelectorales se pueden distinguir las siguientes :

  • Imagen de candidatos, evalúa conocimiento y percepción de los votantes;
  • Intención de voto, estudios rigurosos sobre preferencias electorales;
  • Encuestas telefónicas, rápidas y de fácil acceso, pero muestrean sólo a personas con números telefónicos;
  • Encuestas periódicas realizadas en fechas fijas (tracking polls), sondeos sucesivos para llevar registro diario y utilizar promedios para estimar resultados;
  • Encuestas de diseño tipo panel, mide y sigue el cambio de comportamiento en un mismo grupo en distintos momentos, y por lo general respecto a las mismas preguntas;
  • Encuestas de seguimiento (follow up), encuesta corta, enfocada en pocos temas pero con mayor profundidad sobre reacciones a la campaña;
  • Encuestas de diagnóstico (early poll), larga en contenido y realizada justo antes o después de una elección
  • Encuestas comparativa (benchmark), mide temas o atributos en situaciones determinadas dentro de subgrupos del electorado.
  1. b) Encuestas postelectorales

Siguiendo a S. Moreno, las encuestas postelectorales pueden clasificarse en:

  • Conteo rápido, recolección voluntaria de datos provenientes de la observación directa del proceso electoral;
  • Encuestas de salida (a boca urna, exit polls), encuesta cara a cara realizada en el mismo lugar y día de las votaciones, cuya información se utiliza para hacer proyecciones y analizar patrones de votación .
  • Encuesta propagandística o seudo encuesta (push polls), prácticas que sin rigor científico, pretenden ser investigación legítima, pero cuyo propósito es manipular la opinión pública con fines estratégicos, mediante el uso de preguntas sesgadas, con propaganda para apoyar a un candidato o su postura política . Según Traugott y Lavrakas, el fin de éstas es transmitir información al encuestado a través de las “preguntas”, y así influir en la decisión de voto. La push poll es una encuesta agresiva u hostil que dirige subliminalmente al elector en contra de un adversario político, en procesos eleccionarios altamente competitivos.

Principios que fundamentan la regulación de la publicación y difusión de encuestas electorales.

Tres principios o bienes públicos están en la base del proyecto: la libertad de opinión y la libre decisión del ciudadano elector, el principio de la responsabilidad pública y el principio de transparencia.

El principio de la libertad de opinión y la libre decisión del elector.

El bien público a preservar con esta legislación es la garantía de la libre opinión y la libre decisión y elección de los ciudadanos en el marco de un sistema democrático, así como garantizar además, la igualdad de acceso de todos los competidores en el proceso electoral.

La legislación comparada tiende a establecer límites en cuanto a tiempo, metodología, patrocinio, financiamiento y contenido a los estudios electorales o de intención de voto, al tiempo que dan origen a una institucionalidad y un marco jurídico que se encarga de delimitar y supervigilar la difusión o publicación de encuestas de intención de voto.  Se registra además que en las normas legales de otros países, la publicación de estos estudios debe ser autorizada por un organismo público y su publicación indebida y no autorizada puede ser objeto de fuertes sanciones.

Establecer un marco normativo relativo a la publicación y difusión de encuestas y fije un marco regulatorio compatible con la libertad de opinión y la libertad de prensa en que se sustenta el Estado de Derecho, implica necesariamente crear un marco institucional que se haga cargo de supervigilar y fiscalizar el ejercicio de la publicación y difusión de estos estudios, de manera de incorporar información relevante acerca de diversos aspectos de responsabilidad pública por parte de las entidades que realizan y difunden tales sondeos.

El principio de la responsabilidad pública.

Las entidades patrocinantes y que realizan encuestas de opinión y en el caso de la especie, encuestas de intención de voto, cualquiera sea su estatuto jurídico y organizacional, son personas jurídicas que tienen determinadas obligaciones y responsabilidades ante la ley.

Para los efectos de este proyecto de ley, se define como responsabilidad pública de las entidades patrocinantes y productoras de encuestas de intención de voto, al “conjunto de deberes que esas entidades deben cumplir ante la ley y la institucionalidad respectiva, proporcionando información relevante, metodológica, actualizada y verificable acerca de la identidad, propiedad, patrocinantes, fuentes de financiamiento y metodología utilizada para el diseño y aplicación de cada encuesta de intención de voto.”

Para los efectos de este proyecto de ley, se define como “encuesta de intención de voto” a “una encuesta estadística o muestreo que tiene por objeto ofrecer una indicación cuantitativa, en una fecha determinada, de las preferencias e intención de voto de los electores en relación con determinadas pre-candidaturas y candidaturas en un proceso electoral específico.”

El principio de la transparencia en los procesos electorales.

El principio y valor de la transparencia se ha vuelto a instalar como un bien público deseable y exigible por la ciudadanía en una época caracterizada por la deslegitimación y descrédito de la clase política y de las prácticas e instituciones políticas.

La transparencia, entendida como el mayor y mejor conocimiento público de todos los procedimientos, normas, prácticas que tienen lugar en el espacio público y en el sistema político, se ha convertido en un valor ético central de la relación entre la ciudadanía y las instituciones políticas y en una exigencia cada vez mayor en el sistema democrático.

Se entiende que las instituciones políticas son transparentes cuando hacen pública, o entregan a cualquier persona interesada, información suficiente, actualizada, veraz y verificable sobre su funcionamiento, organización y procedimientos internos, sobre la administración de sus recursos humanos, materiales y financieros, sobre los criterios con que toma decisiones, sobre la calidad de su aporte a la actividad pública que ofrece, sobre las actividades y el desempeño de sus directivos e integrantes.

Trasladado a la esfera de los procesos electorales, el valor de la transparencia se refiere a la condición que asegura que los ciudadanos puedan conocer suficiente y oportunamente, toda la información actual, de calidad y verificable relativa a los actores políticos que participan, y a los demás actores sociales, económicos y comunicacionales que intervienen e influyen en el proceso político y electoral.

Cuando no hay transparencia opera la desconfianza y la intuición.

En este sentido puede afirmarse que la transparencia en los procesos electorales puede ser un camino importante hacia el reestablecimiento de la confianza en la esfera pública y política.

La institucionalidad electoral en Chile y las encuestas.

Desde el punto de vista legal, el Servicio Electoral no tiene ninguna ingerencia en relación con la publicación de encuestas electorales.

En efecto, el Artículo 60 de la Ley 18.556 encomienda al Servicio Electoral:

“1) Administrar, supervigilar y fiscalizar el proceso de inscripción electoral, la elaboración y actualización de los padrones electorales y el acto electoral.

2) Supervigilar y fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre campañas electorales y su financiamiento.

3) Supervigilar y fiscalizar el cumplimiento de las normas que regulen las actividades propias y ámbitos de acción de los partidos políticos, con pleno respeto por la autonomía de estos y su financiamiento.

4) Las demás materias que esta u otras leyes establezcan.”

Este proyecto de ley propone modificar la Ley Nº 18.556 incorporando un nuevo número 4 del artículo 60 otorgando al SERVEL la facultad de supervigilar la publicación y difusión de encuestas electorales o de intención de voto, en determinados períodos dentro del proceso electoral.

II.- OBJETIVOS DEL PROYECTO.

El objetivo general del proyecto de ley es el de establecer una normativa y una institucionalidad que regule la publicación y difusión de encuestas de carácter electoral con el propósito de que éstas contribuyan eficazmente a informar a los ciudadanos electores.

Un objetivo especifico del proyecto es evitar que la publicación de encuestas electorales influyan o perturben la libre determinación del cuerpo electoral.

Otro objetivo específico es establecer un marco de criterios de información metodológica e institucional para las instituciones que publican y difunden encuestas electorales de manera que transparenten a los ciudadanos electores las condiciones de elaboración de dichas mediciones.

Un tercer objetivo específico del proyecto es establecer las condiciones de publicación y difusión de toda encuesta electoral en relación con cada evento electoral.

III.- CONTENIDOS DEL PROYECTO.

Disposiciones generales.

El proyecto define la naturaleza de las encuestas de opinión política e intención de voto y establece que la presente ley rige para normar la publicación y/o difusión en todo el territorio nacional y en el espacio público, de toda encuesta cuyo contenido, preguntas y respuestas esperadas, tengan relación de manera directa e indirecta con determinado proceso electoral.

Establece además que la presente ley se refiere a las primarias y las elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales, tanto en primera como en segunda vuelta.

Se define además que se asimilarán a encuestas de intención de voto a todas aquellas operaciones de simulación de voto que se realicen a partir de los sondeos de intención de voto.

Se establece además que se considerarán también como encuestas de intención de voto susceptibles de ser regulados por esta ley, aquellos muestreos efectuados con fines pedagógicos y académicos por instituciones de la educación superior y organizaciones no gubernamentales, en el marco de sus respectivos proyectos o programas de investigación.   Se entiende que, por la naturaleza misma de la investigación científica, todo proyecto o programa de investigación que tiene por objetivo conocer la intención de voto de los electores respecto de un proceso electoral venidero, siempre tiene un carácter público.

Se definen para los efectos de esta ley, los conceptos de encuesta de intención de voto, responsabilidad pública, entidad responsable, entidad patrocinante y fuente de financiamiento.

Del contenido de las encuestas.

Se circunscriben al marco normativo de la presente ley las encuestas de intención de voto efectuados por organismos públicos y privados que se realicen y publiquen en relación con los eventos electorales siguientes: las primarias y las elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales, tanto en primera como en segunda vuelta.

De la fiscalización mediante el Servicio Electoral.

El proyecto de ley radica en el Servicio Electoral, a través de una Comisión Nacional de Encuestas de su dependencia, la facultad de conocer y fiscalizar la publicación y difusión de encuestas de intención de voto y otros instrumentos de recolección de datos en relación con procesos electorales venideros, así como la creación de un Registro público y actualizado de las entidades autorizadas a publicar y/o difundir tales estudios.

El proyecto propone modificar la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.556 incorporando una nueva letra i)  en el artículo Nº 90, el que otorga al Servicio Electoral la facultad de supervigilar la publicación y difusión de encuestas electorales, en determinados períodos dentro del proceso electoral.

PROPUESTA DE PROYECTO DE LEY.

Disposiciones generales.

Artículo 1º: Para los efectos de esta ley se define una encuesta electoral o de intención de voto a una encuesta estadística que tiene por objeto ofrecer una indicación cuantitativa, en una fecha determinada, de las preferencias e intención de voto de los electores en relación con determinadas pre-candidaturas y candidaturas en un proceso electoral específico.

Artículo 2º: La presente ley rige para normar la publicación y/o difusión en todo el territorio nacional y en el espacio público, de toda encuesta cuyo contenido, preguntas y respuestas esperadas, tengan relación de manera directa e indirecta con determinados procesos electorales señalados en esta ley.

Artículo 3º: La presente ley se refiere a las primarias y las elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales, tanto en primera como en segunda vuelta.   Se asimilarán a encuestas de intención de voto a todas aquellas operaciones de simulación de voto que se realicen a partir de los sondeos de intención de voto.

Artículo 4º: Se considerarán como encuestas de intención de voto cuya publicación y difusión es regulada por esta ley, aquellos muestreos efectuados con fines pedagógicos y académicos por instituciones de la educación superior en el marco de sus respectivos proyectos o programas de investigación.

Artículo 5º: Para los efectos de esta ley se define como responsabilidad pública y entidad responsable, a todo organismo público o privado que realice encuestas de intención de voto en relación con procesos electorales venideros, con la intención de publicarlas y/o difundirlas.   A su vez, se define como “entidad patrocinante” a cualquier organismo público o privado, con domicilio en Chile o en el extranjero que otorgue su patrocinio a la realización de encuestas de intención de voto para ser publicadas y difundidas en Chile. Se define como “fuente de financiamiento”, a todo organismo público o privado, nacional o extranjero, con domicilio en Chile o en el exterior, que entregue recursos económicos para financiar el diseño, la realización, publicación y/o difusión de encuestas de intención de voto en el territorio nacional.

Capítulo I: Del ámbito de aplicación de esta ley.

Artículo 6º: Se someten al marco normativo de la presente ley las encuestas de intención de voto efectuadas por organismos públicos y privados que se realicen y publiquen en relación con los eventos electorales siguientes: las primarias y las elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales, tanto en primera como en segunda vuelta.

Artículo 7º: Los organismos que realicen encuestas de intención de voto previas a los procesos electorales señalados en el artículo 3º de esta ley, deberán depositar en el Servicio Electoral antes de su publicación y difusión, información actualizada y verificable acerca de:

  1. El nombre y/o razón social del organismo que ha realizado la encuesta;
  2. El o los objetivos de la encuesta;
  3. El nombre y la calidad de la persona o institución que ha encargado y/o financiado la encuesta o una parte de ésta, así como –si lo hubere- el nombre y calidad de la persona o entidad que ha comprado el estudio en cuestión;
  4. El método utilizado para la configuración de la muestra;
  5. El número de personas que fueron interrogadas;
  6. Las condiciones en las cuales fueron interrogadas las personas que constituyeron la muestra encuestada;
  7. La proporción de individuos de la muestra que no respondieron a la aplicación del instrumento de recolección de datos;
  8. En su caso si la hubiera, el monto de la gratificación percibida por las personas interrogadas en la muestra;
  9. Las fechas dentro de las cuales se aplicó el instrumento de recolección de datos:
  10. El texto integral del cuestionario y/o temario aplicado como instrumento de recolección de datos;
  11. Los margenes de error de la medición.

Artículo 8º: Los organismos que realicen encuestas de intención de voto previas a los procesos electorales señalados en esta ley, deberán incorporar y publicar la información señalada en el artículo 7º, una vez que el Servicio Electoral haya otorgado la autorización para su publicación y/o difusión, junto a la publicación de los resultados del estudio.

Artículo 9º: Los organismos que realicen encuestas de intención de voto previas a los procesos electorales señalados en esta ley, solo podrán publicar y/o difundir tales estudios hasta 48 horas antes del respectivo evento electoral.

De la fiscalización por el Servicio Electoral a través de una Comisión Nacional de Encuestas.

Artículo 10º: El Servicio Electoral creará una Comisión Nacional de Encuestas, como repartición de su dependencia. Para los efectos de la presente ley, la Comisión Nacional de Encuestas llevará un registro público y actualizado de las entidades autorizadas para publicar y/o difundir encuestas de opinión e intención de voto.

Artículo 11º: Modifíquese el artículo 90 de la Ley Orgánica Constitucional Nº 18.556 incorporando una nueva letra i) en los términos siguientes: “la facultad de supervigilar la publicación y difusión de encuestas de intención de voto, en determinados períodos dentro de las elecciones primarias y las elecciones de Presidente de la República, Senadores, Diputados, Consejeros Regionales, Alcaldes, Concejales y Gobernadores Regionales, tanto en primera como en segunda vuelta.”

Artículo 12º: En relación con la información exigida para la publicación y/o difusión de encuestas de intención de voto, la Comisión Nacional Electoral podrá recabar información adicional a los organismos que realicen tales estudios.

Artículo 13º: La Comisión Nacional Electoral otorgará una autorización para la publicación y/o difusión de encuestas de intención de voto, cuando la información recibida sea completa y consistente. El Servicio Electoral llevará un registro público y online de las encuestas autorizadas y no autorizadas.

Artículo 14º: El Servicio Electoral podrá suspender la autorización para publicar y/o difundir de determinadas encuestas de intención de voto, cuando la información proporcionada por el organismo ejecutor conforme al artículo 7º de esta ley, sea incompleta o manifiestamente insuficiente e inconsistente.   Cuando el Servicio Electoral suspenda la autorización para publicar y/o difundir encuestas de intención de voto que no reúnen los requisitos señalados en el artículo 7º de esta ley, publicará y difundirá su decisión fundada en su propias plataformas y en a lo menos tres medios de comunicación de circulación nacional.

De las sanciones por incumplimiento de esta ley.

Artículo 15º: el Servicio Electoral a través de la Comisión Nacional Electoral sancionará el incumplimiento de la presente ley, según su gravedad, ya sea mediante la publicación de un comunicado en los medios de comunicación de circulación nacional advirtiendo de dicho incumplimiento, o mediante multas como se señala en el artículo siguiente.

Artículo 16º: El Servicio Electoral sancionará con una multa equivalente a 500 Unidades de Fomento y a beneficio fiscal, en caso que:

  1. Alguna entidad publique y/o difunda encuestas de intención de voto no autorizadas por el Servicio Electoral, conforme a las disposiciones de esta ley;
  2. Algún medio de comunicación social publique o deje publicar y difunda o deje difundir resultados de encuestas de intención de voto no autorizadas por el Servicio Electoral;
  3. Algún medio de comunicación social se niegue a publicar integramente, en los mismos términos y formato de difusión de una encuesta de intención de voto no autorizada por SERVEL, la decisión del Servicio respecto de la prohibición de dicha publicación; y
  4. Alguna entidad publique y/o difunda encuestas de intención de voto en períodos no autorizados por la presente ley.

Artículo 17º: La multa señalada en el artículo 16º se aplicará conforme al valor de la Unidad de Fomento vigente el día en que el Consejo del Servicio Electoral ordene la sanción.

[1] BCN Informe. Encuestas electorales. Experiencia comparada.  2012. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 20 p.

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